Política Exterior

El  pasado 27 de septiembre el Consejo de Seguridad votaba por unanimidad de sus quince miembros la resolución 2118 en la que se aprueba la destrucción del arsenal químico sirio, tras el consentimiento del régimen de Asad en adherirse a la convenciones internacionales sobre armas químicas. Ha sido una resolución negociada y consensuada hasta el milímetro con el objetivo, sobre todo por parte de Moscú, de que en ella no se colara ningún resquicio que permitiera el uso de la fuerza contra su aliado sirio.

Había que huir de cualquier referencia a la “responsabilidad de proteger” a los civiles y que fue considerada una carta blanca en la resolución 1973, lo que hace dos años permitió que los occidentales derribaran el régimen de Gadafi. Pese a todo, John Kerry, secretario de Estado americano, agradeció la colaboración de Rusia para alcanzar un acuerdo, aunque a la vez subrayara que habrá consecuencias para el régimen de Asad en caso de incumplimiento. Esto nos recuerda la expresión “graves consecuencias” utilizada en 2002, en la resolución 1440 del Consejo de Seguridad, dirigida contra el régimen de Sadam Hussein, reticente una vez más en aceptar la visita de inspectores de la ONU para controlar sus supuestos arsenales. Pero es sabido que a la hora de la verdad, esta expresión genérica no sería necesaria para justificar la invasión de Irak al año siguiente. Antes bien, el fracaso en obtener un mandato más contundente del Consejo de Seguridad, precipitó los acontecimientos para una acción unilateral.

En cualquier caso, la resolución 2118 es prácticamente impermeable y resulta de un formalismo abrumador, en el que, entre otras cosas, resulta significativo, aunque suela repetirse por activa y por pasiva en muchas resoluciones, el inicio del preámbulo donde se habla del “respeto a la soberanía, independencia e integridad territorial de la República árabe de Siria”. Otro ejemplo de que el principio de la soberanía de los Estados es el fundamento real del sistema de las Naciones Unidas, por mucho que los teóricos del Derecho Internacional Contemporáneo, coloquen al individuo en el núcleo de las relaciones internacionales. Pese a todo, cabría analizar dos párrafos de la resolución sobre Siria que se prestan a una reflexión más pausada, aunque concluyamos que las potencias occidentales poco podrán obtener a partir de ellos.

En primer lugar, tenemos el párrafo 15, donde los miembros del Consejo “expresan su firme convicción de que aquellos individuos responsables del uso de armas químicas en la República árabe de Siria deberían ser responsabilizados por ello”. La redacción parece reconocer implícitamente que dichos individuos no son necesaria y exclusivamente miembros del régimen de Asad, con lo que se pretendería afirmar, según han reiterado con frecuencia los rusos, que la oposición islamista ha utilizado también ese tipo de armas. Esto no es obstáculo para que en otros lugares de la resolución 2118 se encuentren referencias a la masacre del 21 de agosto, cerca de Damasco, el hecho que marcó la superación de las “líneas rojas” marcadas por Obama un año antes, aunque, en ningún caso, se señale a posibles responsables. Lo llamativo es el uso del condicional en el párrafo 15, con lo que se huye de afirmaciones categóricas, y aunque no se nieguen responsabilidades, éstas parecen diluirse. ¿Cuándo se darán las condiciones adecuadas para identificar o detener a los autores “que deberían ser responsabilizados por ello”? Hay quien echa de menos una remisión a la Corte Penal Internacional (CPI), pero no es creíble que el Consejo de Seguridad se pusiera más adelante de acuerdo para remitir al Fiscal de la Corte una situación en que parezcan haberse cometido crímenes que sean competencia de la Corte, como es la utilización de armas químicas, conforme al art. 13 del Estatuto de la CPI.

Por último, tenemos el párrafo 21 de la resolución: “(El Consejo) decide que, en caso de incumplimiento de esta resolución, incluyendo la transferencia no autorizada de armas químicas, o cualquier uso de armas químicas por quienquiera sea en la República árabe de Siria, se impondrán medidas conforme al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas”. En el citado Capítulo se contemplan diversas medidas coercitivas como las sanciones  económicas y comerciales, embargos de armas o restricciones financieras y diplomáticas. En caso de fracasar estas iniciativas, se permite a los Estados miembros de la ONU tomar medidas más enérgicas de carácter militar, siendo uno de los ejemplos más conocidos el de la autorización de la fuerza para restablecer la soberanía de Kuwait después de ser invadido por Irak. Estas opciones no son muy probables en el actual estado de cosas, y no contribuirían a detener la guerra civil que afecta a Siria desde hace más de dos años.

En definitiva, la resolución puede servir para controlar las armas química sen Siria, que son un peligro para el propio régimen, y de paso intenta salvar a la cara a un Obama empujado al fatalismo de la intervención  en Siria. Pero el futuro de Siria, según recuerda el párrafo 16 del documento de la ONU, pasa por la reanudación de la conferencia de Ginebra, otro asidero para el régimen de Asad.

Poco antes de la reunificación alemana, el historiador Golo Mann llegó a decir que era preferible una Alemania europea a una Europa alemana. Pero ahora dicha elección carece de sentido porque la crisis del euro ha hecho aumentar el peso económico, y en consecuencia el político, de Alemania respecto a sus socios de la UE. De ahí que la victoria de Ángela Merkel en las elecciones no constituya ninguna sorpresa. Representa el continuismo y ha sido una especie de referéndum, entre previsible y aburrido, sobre si Alemania seguiría el mismo rumbo de estos años. En cambio, sí fue una sorpresa que Merkel venciera por primera vez, y por estrecho margen, en las elecciones de 2005, aunque el resultado de las urnas dio lugar a una gran coalición con los socialdemócratas.

La llegada de la nueva canciller parecía dejar atrás ciertas políticas del pasado practicadas por el socialdemócrata Schröeder, que había desairado a la Administración Bush y contrapuesto el eje franco-alemán al vínculo transatlántico, complementado todo ello con una asociación estratégica con la Rusia de Putin, lo que molestó a los vecinos alemanes de la Europa central y oriental, siempre inquietos, como Polonia,  ante la posible resurrección de fantasmas del pasado. Se decía que Merkel llegaba para cambiar esa orientación de la política exterior alemana, pero ocho años después hay más de lo mismo. De hecho, la renuncia de Alemania a la energía nuclear en 2011, acrecentó su mayor dependencia energética de Rusia, algo que también beneficiará a Francia al ser el principal productor europeo de electricidad a partir de sus centrales nucleares. Sin embargo, en el momento actual no hay una Polonia reticente hacia la política alemana hacia Rusia, pues el primer ministro polaco, Donald Tusk, ha propugnado, desde hace tiempo, un mayor acercamiento de Varsovia hacia Berlín y Moscú. Con Merkel, los polacos han adquirido un valor añadido en política exterior, mientras que el eje franco-alemán  se ha debilitado.

Lo más reseñable de la era Merkel en política exterior son las implicaciones del rescate financiero de los socios europeos del sur, de la mano de una política implacable de austeridad, que tampoco desaparecerá de la noche a la mañana tras su tercera victoria electoral, aunque puedan mitigarse algunos de sus rigores. Del resto de la política exterior poco cabe decir porque Alemania, al igual que otros países de la UE, ha entrado en el tiempo de la pospolítica, donde se mueven a gusto los tecnócratas ilustrados y los multiculturalistas, y en la que las ideologías pierden las aristas de sus dogmas en beneficio de una supuesta eficacia. La pospolítica es por naturaleza líquida, por seguir la calificación de Zygmunt Bauman, se escapa de cualquier análisis y se define más por lo que no es que por lo que es. En este escenario las políticas pueden ser intercambiables y en un país como Alemania no es difícil que florezca una gran coalición de cristiano-demócratas y social-demócratas porque todos ponen el acento, tanto en política exterior como interior, en la competitividad económica. Decía un analista político que los ministerios de Asuntos Exteriores deberían llamarse ahora ministerios de Comercio Exterior y de Cooperación, y esto sucede en Alemania, aunque también en otros miembros de la UE, cuyo modelo de Europa parece basarse más en las tradiciones mercantiles de Suiza o los Países Bajos, complementadas por los logros del Estado del bienestar en los países escandinavos,  que en otras coordenadas histórico-culturales. Pero esto no deja de ser, en el fondo, una retirada encubierta de la Historia, algo que, por ejemplo, EEUU no está dispuesto a hacer, tal  y como recordó Obama en su visita a Berlín en el pasado mes de junio.

Con Schröeder o con Merkel, la política exterior alemana tiene unas constantes invariables: está al servicio de la economía, pone un cierto énfasis en la defensa de los derechos humanos y es capaz de poner sus tropas, estudiando caso por caso, al servicio de las misiones internacionales con mandato de la ONU, pero no irá más allá ni asumirá un papel más destacado porque las dos guerras mundiales han vacunado a Alemania de cualquier pretensión de liderazgo político, e incluso podemos asistir a la paradoja de que Alemania se presente como defensora de las reticencias de los pequeños países europeos a cualquier proyecto de política exterior y de seguridad europeas de mayor alcance, como han propugnado en algunas ocasiones Francia e incluso Gran Bretaña. De ahí que estos países se quedaran solos en sus iniciativas intervencionistas en Libia y Siria, pese a desplegar toda clase de argumentos sobre la responsabilidad de proteger a la población civil.

En definitiva, la geopolítica tradicional está caducada en el ámbito europeo y ha dado paso a la geoeconomía, que Alemania asume con mayor entusiasmo e interés. Hay dos términos en inglés que definen con certeza la política exterior alemana: soft power y hard cash. 

La crisis en Siria ha dado un giro inesperado y Putin ha conseguido que Obama acepte el control internacional del arsenal químico de Asad. Putin ha realizado una jugada maestra digna de un consumado ajedrecista y se permite incluso aconsejar a Washington que abandone el excepcionalismo americano en política exterior y sea una potencia como las demás.

El artículo publicado por Vladimir Putin en el New York Times el pasado 11 de septiembre se caracteriza por su estilo franco y directo. Según el líder del Kremlin, las relaciones ruso-americanas pasan por un problema de comunicación. De ahí que el artículo se plantee como una carta abierta al pueblo americano recordando, para empezar, un tiempo en que ambos países fueron aliados en la II Guerra Mundial y estuvieron entre los fundadores de las Naciones Unidas,  organización pensada para prevenir una nueva guerra. Sin embargo, Putin no evoca tanto los principios que conforman la ONU sino el pragmatismo que unió a las grandes potencias del momento, y que debe seguir siendo, según se deduce de las expresiones del dirigente del Kremlin, el motor de las relaciones actuales. Del pragmatismo nació el derecho de veto de las grandes potencias en el Consejo de Seguridad, que para Putin es un factor de estabilidad en las relaciones internacionales. Fuera del Consejo no hay legalidad internacional, y este órgano sería el árbitro de la guerra y la paz, el único que impide que la ONU corra el mismo destino que la Sociedad de Naciones. Si se busca la estabilidad por encima de todo, el principio más importante del Derecho Internacional será el de la soberanía de los Estados y la no injerencia en sus asuntos internos. Atentar contra ese principio, aunque se aduzcan razones morales y humanitarias, sólo multiplicará los riesgos de guerra. Dicho de otro modo,  un ataque americano contra el régimen sirio supondría inflamar Oriente Medio con peligrosos efectos en el Líbano, el conflicto palestino-israelí, Irán o el Golfo Pérsico, sin olvidar la amenaza de un terrorismo que alcanza dimensiones globales.

Putin trata de convencer a EEUU, y no es la primera vez que Rusia lo hace, de que el final del régimen de Asad sólo traerá un régimen islamista radical a Siria, y no la democracia. En nombre de la estabilidad, es mejor conservar a Asad, porque los combatientes extranjeros de los grupos radicales que luchan contra él son una amenaza para cualquiera de las grandes potencias del Consejo de Seguridad. Asad, o al menos su régimen, o el caos como fatal alternativa. Ni una sola referencia en el artículo a la masacre de civiles con armas químicas del pasado 21 de agosto ni tan siquiera para atribuirla a la oposición armada como han hecho algunos medios de comunicación rusos. Putin aparece una vez más como un firme defensor del pragmatismo, del “cada uno en su casa” para conseguir la paz. Es el Derecho Internacional clásico, propio del siglo XIX, el que impera en su tesis, y no un Derecho Internacional contemporáneo que pone el énfasis en el individuo, y no solamente en el Estado, como uno de los protagonistas de las relaciones internacionales.

Pero Putin no sólo se conforma con recordar a los americanos sus fracasos en Irak y Afganistán sino que arremete contra el excepcionalismo americano, que tantos presidentes defendieran en el pasado. EEUU es una nación excepcional, conforme a la filosofía de sus padres fundadores, que debe promover la causa de la libertad en todo el mundo. En cambio, el presidente ruso no considera a EEUU como una nación indispensable porque defiende la igualdad de los Estados en el sistema internacional. Es una igualdad que admite toda clase de regímenes y de políticas, no necesariamente democráticas. No otra cosa es la Asamblea General de la ONU,  apoteosis del soberanismo, aunque no de la democracia, sobre todo si por democracia algunos países entienden cosas diferentes. En los últimos años se ha hablado, por ejemplo, de la “democracia soberana” rusa.

Podría decirse que el artículo de Putin es una invitación a EEUU a dejar de considerarse una nación elegida y a sentarse en pie de igualdad en un futuro concierto de potencias, muy del estilo del concierto europeo del siglo XIX.  El presidente ruso parece asumir el papel de un Mefistóteles de la política que tienta al Fausto Obama. Te daré la estabilidad si abandonas el excepcionalismo. Te irá mejor, y se reflejará en la economía y en el aprecio de una opinión pública cansada de conflictos exteriores, si dejas de lado todo mesianismo democrático. Putin y Mefistóteles se parecen en que son maestros de la ambigüedad. Fausto no comprendería ni sus tentaciones ni las palabras que los dos emplean. De hecho, no entiende que Mefistóteles se presente como “una parte de aquella fuerza que quiere el mal y hace el bien”. Tampoco entendería la astucia de Putin que ha dañado la credibilidad de Obama.

La política internacional guarda una estrecha relación con la tragedia y no es exagerado ni retórico relacionar lo uno con lo otro. Shakespeare no escribió sus obras pensando en Milosevic, Gadafi o Sadam Hussein, aunque el carácter universal del tirano aferrado a su trono de sangre es válido para todos los tiempos. Bachar el Asad no se libra tampoco de esa dimensión trágica de conservar el poder a toda costa, y su trayectoria vital está marcada por un fatalismo del que difícilmente podrá escapar. Hay dirigentes políticos nonagenarios como el presidente de Zimbabue, Robert Mugabe, que, pese a las presiones internacionales y la oposición interna, han eludido el papel de Macbeth y viven complacidos en su particular otoño del patriarca. No es el caso de Bachar, el hijo oftalmólogo del general Hafez al Asad, hombre de carácter tímido y reservado, que se vio alzado a la presidencia de Siria tras la muerte accidental de un hermano. El escritor sirio Nihad Sirees se lo imaginaba en un reciente artículo tumbado en su lecho, concentrado en su Ipad, donde intentaría animarse con las webs que defienden su política, y en la misma situación de Macbeth, el hombre que había matado el sueño, no tanto por los remordimientos sino por el miedo a perder el poder.

Pero antes de ser Macbeth, hubo un momento al comienzo de su presidencia, en el que Bachar interpretó el papel de Hamlet, pues se le veía vacilante sobre el rumbo a seguir. Se habló entonces de una “primavera de Damasco”, en la que las reformas económicas en un sistema de planificación estatal deberían ser el preludio a una apertura política. En 2001 los gestos de un Bachar cercano a las multitudes, en un intento de superación de su timidez, hicieron albergar ciertas esperanzas, aunque la lógica represora de un poder asentado durante décadas, sustentado por una minoría alauí que abrazó el nacionalismo panarabista, cortó pronto las ilusiones, las de muchos sirios, pues ni siquiera EEUU debió de perder la esperanza, sobre todo si tenemos en cuenta que hace algunos años Hillary Clinton todavía trataba a Bachar de “reformador”. Llegó un momento en el que Bachar el Asad dejó de pensar en tomar iniciativas por sí mismo y empezó a preguntarse qué hubiera hecho su padre en su lugar, sin valorar por entero que en esta era de nuevas tecnologías es imposible escapar de las miradas del exterior. La tragedia de Bachar es que no podía apartarse de la política de su padre, no sólo porque su círculo cortesano se lo habría impedido sino también porque el propio poder estaba amenazado.

Añadamos que Nicolas Sarkozy también tomaba sus deseos por realidades: quería alejar al presidente sirio de la influencia iraní, impulsarle a un acuerdo de paz con Israel y darle un papel en su iniciativa de la Unión por el Mediterráneo. El carácter laico del régimen sirio era, por lo demás, una especie de seguro contra el integrismo islamista, una apuesta más por la estabilidad que por una problemática democracia. Así quisieron verlo EEUU y Francia, que hoy son los principales defensores de un ataque contra Siria.

Aún en medio de una cruenta guerra civil, Bachar sigue esgrimiendo el mensaje de que está luchando contra el terrorismo y que él es la única alternativa a la implantación de un régimen islamista, algo que una Rusia, repetidamente golpeada por terroristas, está dispuesta a creer para preservar sus intereses en el país árabe. Mas la realidad es que Bachar el Asad ya no es el presidente de toda Siria, pues sus fuerzas sólo controlan Damasco y un corredor que enlaza la capital con la costa mediterránea en un área de población alauí. Tal y como afirma David Blair, un veterano corresponsal británico, sólo puede aspirar a ser el principal señor de la guerra en un país dominado por otros señores de la guerra. Con todo, se aferra a su legitimidad, lo mismo que Sadam Hussein, después del conflicto del Golfo, que cantaba victoria ante su pueblo, pese a que americanos y británicos le impusieron dos zonas de exclusión aérea.

La dinámica de la tragedia alcanza también a Barack Obama, al que algunos analistas han calificado de Hamlet de la Casa Blanca. Puede atacar en solitario para recuperar la credibilidad de la superpotencia, aunque no debería olvidar que la credibilidad se demuestra por los resultados, y no por los meros hechos. Los bombardeos ordenados por Clinton en 1998 sobre Afganistán, Sudán e Irak no sirvieron para derribar los respectivos regímenes sino que fueron represalias limitadas. Se ha dicho que el ataque a Siria sólo tendría la finalidad de que no volvieran a utilizarse armas químicas contra la población civil y de que no se busca un cambio de régimen, pero EEUU también es consciente de que la propaganda de un gobierno árabe, como en los casos de Nasser y Sadam, suele revestir las pérdidas humanas y materiales de “resistencia heroica”. ¿Pasaría, entonces, la tragedia siria por la muerte de Bachar el Asad?

No ha sido la primera vez en que se han utilizado armas químicas en el conflicto sirio y tampoco la primera vez en que Obama afirmara que se habían traspasado las “líneas rojas”. Por tanto, y por una cuestión de credibilidad en su política exterior, el presidente americano está preparado para dar una respuesta armada en Siria que consistirá en una serie de bombardeos selectivos, en los que no se buscará tanto destruir el arsenal químico de Asad, algo tan arriesgado como incierto, sino golpear al régimen a modo de advertencia para que no vuelva a emplear esas armas. Estos objetivos limitados recuerdan un poco el “método Clinton” de bombardeos en Sudán y en Afganistán en 1998, en represalia por los ataques de Al Qaeda a las embajadas americana en Kenia y Tanzania, la operación “Zorro del desierto” de americanos y británicos del mismo año contra objetivos militares en Irak, pero también nos recuerdan la campaña aérea de Kosovo en 1999 con sus “cero bajas” para los miembros de la OTAN, pero que conllevó setenta y siete días de bombardeos, en los que no faltaron los temidos daños colaterales y en los que el ejército serbio se dedicó a camuflar los posibles objetivos de los ataques aéreos. Sin embargo, el conflicto de Kosovo dio lugar a un despliegue posterior de tropas de la Alianza sobre el terreno amparadas en un mandato de la ONU, si bien el desenlace de los hechos no fue la caída de Milosevic que sólo se produjo al año siguiente por una revolución interna.

Con todo, la Casa Blanca parece pensar en el precedente de Kosovo para justificar una acción armada para la que nunca obtendrá un mandato expreso del Consejo de Seguridad por el veto de Rusia y China, aferradas al principio de la soberanía de los Estados y la no interferencia en sus asuntos internos como base fundamental del Derecho Internacional. Pero pese a no contar con el mandato de la ONU, no se producirá una fractura en el mundo occidental como en la guerra de Irak de 2003, entre otras cosas porque el objetivo no es el cambio de régimen. No habrá ninguna resolución, como la 1973 del Consejo de Seguridad sobre Libia, que se acoja al principio de la responsabilidad de proteger a la población civil, y americanos y europeos se acogerán a disposiciones genéricas, que no les otorgan un mandato expreso de intervención, aunque les sirven de arsenal legal para justificarse en una operación limitada que, en el caso de Obama, estaría destinada a responder a esa gran mayoría de la opinión pública nacional y internacional que critican su inacción en Siria. Desde la óptica de algunos gobernantes occidentales, la intervención está fatalmente determinada. No cabe escapar a ella porque hay que “salvar la cara”. Pero esta actitud responde a tácticas a corto plazo, y no a una estrategia más ambiciosa en el conflicto sirio.

Es significativa la intervención del presidente Hollande en la XXI Conferencia de los Embajadores Franceses, con estas palabras: “El Derecho Internacional debe evolucionar con su tiempo. No debe ser un pretexto para dejar que se perpetren masacres masivas. Por eso reconozco el principio de la responsabilidad de proteger a las poblaciones civiles que la Asamblea General de las Naciones Unidas ha votado en 2005”.  No ha hecho Hollande una referencia expresa a la Convención sobre Armas Químicas (1993), probablemente porque Siria nunca ha sido parte en dicha Convención, y el líder socialista se basó, en cambio, en la Documento Final de la Cumbre Mundial de la ONU de 2005, una resolución de la Asamblea General que fue adoptada por el método del consenso, y que se refiere a la responsabilidad de proteger a los civiles en los párrafos 138-140, si bien este asidero legal no admite demasiados resquicios porque insiste en que cada Estado tiene la responsabilidad primaria de proteger a su población del genocidio, los crímenes de guerra, la depuración étnica y los crímenes de lesa humanidad. Pero las medidas colectivas que pueden adoptar los Estados siguen remitiendo al Consejo de Seguridad. Hay sólo una referencia muy genérica a  que “La comunidad internacional debe, según proceda, alentar y ayudar a los Estados a ejercer esa responsabilidad”. El problema reside, como cabía esperar, es cómo se pone en práctica, la responsabilidad de proteger, y de los informes sucesivos del Secretario General sobre esta cuestión no se deduce una solución al margen de la Carta de las Naciones Unidas. Dice el informe de 2009: “Si resulta evidente que un Estado no protege a su población, la comunidad internacional debe estar dispuesta a adoptar medidas colectivas para hacerlo, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas”.  De ahí que uno de los efectos de la intervención en Siria, por muy limitada que sea, será minar, otra vez más, la credibilidad de las Naciones Unidas, que serán presentadas una vez más como el refugio de los dictadores de toda índole, aferrados a un inamovible soberanismo. Recordemos que en septiembre de 2012 sólo participaron 58 Estados miembros de la ONU y una organización regional en un debate sobre la responsabilidad de proteger.

Pero pasada la euforia inicial del “por fin hemos hecho algo”, con referencias muy genéricas a la legalidad internacional, el conflicto de Siria no habrá finalizado. Probablemente se tratará de reconducir el asunto a una segunda conferencia de Ginebra, en la que seguramente la oposición siria, o quienes dicen representarla, tenga una posición de fuerza mayor en la mesa de negociaciones que la previa a la intervención occidental cuando Asad, que lucha por su vida, aparecía como el próximo vencedor del conflicto. La intervención occidental tendrá en cuenta también estos cálculos.